建立破产机制有助于地方政府遵循财政规范

建立破产机制 有助于地方政府遵循财政规范

对话世行财政债务专家刘琍琍：　　地方债作为当下的热点，无论是过去风险因素的积累，还是最近部分省市推行“自行还债”开闸，都引发了广泛的关注。这是不是打开了一个潘多拉的盒子？《第一财经日报》日前专访了世界银行地方分权和地方政府融资专题组联席主席刘琍琍。

“建立中期的财政框架，确保财政透明，建立只允许公共债务用于公共事业投资的黄金法则，建立事前财政规范，以期能够更好地界定债券发行程序和所允许的债务融资工具，设置债券发行总量，建立早期预警机制和监控指标，同时还要建立时候破产机制，确保一旦发生违约能够顺利开展重组工作。这是许多国家地方政府债务管理机制的改革方向。”同时作为世界银行欧亚地区公共体制改革部首席经济学家的刘琍琍如是说。　　刘琍琍是地方政府债务和财政问题方面的专家，曾出版发行《地方政府债务融资及其风险管理：国际经验》，和最近出版的《至债方离： 地方政府债务， 破产和市场》，及大量论文， 梳理了多个国家的地方债务融资和管理经验，这些经验对于正在试点的中国地方政府债券具有极强的借鉴意义。　　地方政府需建立中期财务框架　　第一财经日报：今年5月份，财政部发文允许10个省市试行“自发自还”债券，区别于之前财政部“代发代还”和“自发代还”模式，中国地方政府自行发债目前应该注意的问题有哪些？　　刘琍琍：中国地方政府准备债券发行需要重组地方政府的融资平台，划清预算和公共事业公司的财务关系，使得地方政府债务发行依预算而定。　　中国地方政府需要逐渐建立中期财政框架以及加强债务可持续性分析的能力，这将有助于理解预算和公共事业公司之间的财政关系，有助于决策者更好地管理自身的或有财政风险。　　地方政府要强化对宏观经济和政策情境分析，因为这些直接影响到当地政府的支出和财政收入预期，支出和收入又是决定债务融资的关键因素，因为债务融资就是要弥补支出与收入缺口。宏观经济环境影响融资成本，进而影响一个关键的支出项目——也就是偿债支出。同时，地方政府不能无限制举债，因为举债和偿债需要遵循由中央政府设定的财政规范和债务量限制，因此地方政府需要对中期收入、支出以及融资缺口(净举债额)有个基本把握；而且要进行债务可持续性分析，确保遵循财政纪律以及债务上限规定等，在进行可持续性分析过程中需要考虑到财政风险。　　中期财政框架的重要核心是中期资本预算。地方政府也需要制定中期举债战略来评估不同举债方式的成本和收益，保证期限和利率结构组合适当(汇率结构也需要考虑如果允许境外发债的话)以期更好地管理再融资风险。　　评估地方政府债务管理能力　　日报：在国内，目前地方城投债基本上维持的是借新还旧，如何避免中国地方政府债券的发行陷入此类循环？　　刘琍琍：国际经验说明债务再融资风险在多种情况下都会出现。这里列举三种情况：首先，地方政府没能很好地管理财政，赤字累积，地方政府不能履行偿债义务，因此只能诉诸再融资偿还旧债；第二，地方政府财政状况健康但没能很好地管理自身的债务结构，比如期限错配可能会导致还债的现金流压力；第三，宏观经济波动对地方政府的财政状况以及现金流动性有可能带来压力。　　对于第一种情境，债务重组旨在帮助地方政府调整财政， 恢复财政平衡。建立早期预警体系有助于尽早发现问题；第二种情境，地方政府需要制定中期举债战略，更好地配置其债务结构；从宏观经济波动带来的压力而言，中央政府能够为地方政府提供更加系统的方式以助其更好地处理宏观波动以及再融资风险。　　日报：中央政府在地方发行债券初期应该发挥什么作用？　　刘琍琍：除了建立债务融资及其风险管理机制，中央政府可以对地方政府的债务管理能力进行评估，包括举债战略，债务管理制度，债务管理部门与预算、支出、收入、现金管理等部门的协调都应该纳入评估框架当中。　　此类评估在成熟市场中是地方政府债务的信誉评级体系的重要组成部分，资本市场自己会做出一个评估结果。但鉴于中国市政债市场仍然处于初级阶段，中央政府可以承担部分评估工作，并可以帮助地方政府系统地发展债务管理能力。　　债务发行和事前预警机制　　日报：中国是否应该制定一个地方举债的黄金法则？在具体监管指标上有何建议，债务余额占GDP比重，还是财政赤字缺口或者其他指标？比如在当前的试点中，十个省市中有江苏、浙江、上海、北京等发达省市，但同时也有江西和宁夏这样的省区，如何确立一个比较有效的监管指标？　　刘琍琍：很多国家已经建立了地方发债的黄金法则，该法则规定了地方债务只能用于地方的公共事业投资。更广义来讲，黄金法则是债务监管系统的一部分。一国可以制定事前债务发行的约束，该约束机制可以就具体的债务发行批准程序、发行过程、债务工具以及债务量的上限(包括制定一些监管指标).　　在我与同事合作发表的一篇世界银行政策研究论文中，我们建议了一个至少由5个指标组合而成的专门用于监管债务和相关财政风险的指标体系，这些指标包括：1。地方总债务规模与GDP比重，该指标衡量所有地方政府实体的总负债规模；2。还本付息与收入比，以确保地方政府的偿债能力，同时能够加强地方政府提高自有财政收入的动力；3。黄金法则(比如，当期赤字必须为零——最好是包括一个经济周期)； 该法则对于特殊项目工具(special purpose vehicles - SPV)和地方政府预算都具有约束作用；4. 建立适用于SPV的偿债能力指标，该指标要求SPV从现金流的角度能够持续盈利，进而偿还SPV的债务。该指标定量取决于基建领域各行业具体情况；美国市场对基建领域各行业(如地方供水企业的偿债能力定量指标可以提供参考)，但各个国家有所不同，可能需要对指标定量做相应的调整；5。地方政府给SPV以及地方企业提供的担保也是一种或然债务， 需要制定约束指标。　　公共债务总存量指标(total debt liabilities) 非常重要。实证研究表明，公共债务总额占GDP比重在超过一个门槛比重时会损害经济增长，这个门槛可以为设置公共债务上限提供一个指引，也为确定中央和地方政府之间的财政空间的分配提供了衡量工具。　　从国际经验来看， 对一个国家发达地区的地方政府和同一国家的落后地区的地方政府制定的还债能力指标基本上是一样的，因为这些指标能够区分不同经济发展阶段的地方政府的财政能力和空间。　　建立有效破产机制　　日报：有一些国家建立了债务融资及其风险管理机制，中国应该采用何种机制？　　刘琍琍：债务融资及其风险管理机制需要和一国的宪法、历史、经济和政治体系相配。从国际上而言，各国政体尽管有所不同，但在建立债务监管系统方面的改革方向是一致的：建立中期财政框架，确保财政透明，建立只允许公共债务用于公共事业投资的黄金法则，建立事前财政规范，以期能够更好地界定债券发行程序和所允许的债务融资工具，设置债券发行总量，建立早期预警机制和监控指标，同时还要建立有效破产机制，确保一旦发生违约能够顺利开展债务重组工作。　　相比之下，建立事前财政规范或者设置一些量化指标都是比较容易的，更加困难的是建立一个有效的破产机制，如果没有有效的破产机制，就很难有效执行事前财政规则或者执行财政硬约束。　　结合本地国情建立相应的破产机制　　日报：中国是否应该建立地方政府破产机制？美国破产法第九章是否对中国有借鉴意义？　　刘琍琍：建立破产机制有助于地方政府遵循事先制定的财政规范。不同的国家有不同的机制，我在《至债方离： 地方政府债务， 破产和市场》一书中提到了国际经验， 包括美国破产法第九章的例子。 　　第九章的法律框架和内容是跟美国联邦政治结构相关的，并不能被其他国家所直接复制。即便在美国，也有23个州政府不允许下辖市在联邦法院运用破产法第九章。但是破产法第九章的关键原则能够提供一些有益的启发。比如债务重组需要有共同框架、需要对破产有明确的定义和衡量，在重组债务计划中需要有事先确定的优先结构。破产法第九章的目的是阻止那些成本高昂、持续拖延，以及随意性的债务重组过程。这些关键原则是各国在设计破产机制时都应该考虑的。哥伦比亚是通过政府行政过程来对地方债务进行重组， 但是通过立法使债务重组过程事先规范化和透明化。南非是通过2003年立法把重组过程事先规范化和透明化， 并将行政过程和法院过程结合。各国需结合本地国情建立相应的破产机制。

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