建立现代财政制度科学分配央地财权

建立现代财政制度 科学分配央地财权

国务院近日印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(以下简称《意见》)，针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和主要措施。　　自1994年实行分税制财政管理体制以来，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显。如《意见》所说：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等问题，有必要通过深化改革和完善制度尽快加以解决。

分析《意见》提出的改革和完善转移支付制度的九条具体措施，其中所体现的三个特点值得特别关注。　　第一，增加一般性转移支付规模和比例，扩大了地方自主权，厘清了中央和地方事权及支出责任。《意见》明确，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。但同时，《意见》也提出，合理划分中央和地方事权与支出责任，属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施；属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施；属于地方事权的，由地方承担支出责任。这表明，《意见》明确了中央和地方事权及支出责任，这是深化财税体制改革的重要内容——地方对中央拨款的自由度和灵活性加大了，可根据自身实际情况安排财政支出，该地方花的钱，地方可以自由地花，不该地方花的钱，中央本级将直接完成相应的支出责任，不再交给地方。　　第二，一般性转移支付和专项转移支付结合的转移支付结构得到优化。目前中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。2013年中央对地方一般性转移支付决算数为24525.61亿元，占转移支付总额的57.1%。2014年预算占比提升至58.2%，以后将进一步提高至60%。而专项转移支付决算数2013年为18438.22亿元，占转移支付总额的42.9%，2014年预算占比降至41.8%。《意见》明确，建立一般性转移支付稳定增长机制的同时，将从严控制专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项转移支付，研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。未来原则上将不再新设专项转移支付，对已有项目也要建立健全定期评估和退出机制。这表明，“带帽子”的指定用途专项虽然还有，但数量、规模、管理将受到严格控制。　　第三，以法治化为框架的财政转移支付制度改革得以推进。《意见》明确提出了规范专项转移支付分配和使用的办法，取消了地方资金配套，要求加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。《意见》还明确提出了加快转移支付立法和制度建设的要求，加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。结合2015年1月1日开始实施的新预算法，可以预见，我国财政转移支付制度改革的深化，将建立在一套科学合理的法治化框架体系之下，切实弥补政府间财政转移支付制度主要依靠政府行政性规章，缺乏相关基本法律指引的短板。　　总之，改革和完善中央对地方转移支付制度，是财税体制改革的重要组成部分，其最终目的，是通过深化改革，合理配置税基、构建阳光融资机制以及自上而下地强化与优化转移支付体系，使中央和地方政府逐步做到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配，实质性地转变和优化各级政府职能，推进基本公共服务均等化。

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